مقدمه:

دولت براي رسيدن به اهداف خود، وظايف و تكاليفي را بر عهده دارد و براي تحقق آن اهداف، با به خدمت گرفت وسايل ، ابزار و نيروي انساني كه در اختيار دارد ، فعاليت گسترده اي در جامعه انجام مي‌دهد. گستردگي فعاليت روزمره دولت با تمام سازمانهاي عريض و طويلش در قواي سه‌گانه (مقننه، مجريه و قضائيه) و نيروهاي مسلح ، در بسياري از موارد با اشتباهات و تقصيرات كاركنان و در نتيجه ايراد خسارت به ديگر اشخاص حقيقي يا حقوقي همراه است.

سئوالي كه مطرح مي‌شود اين است كه آيا دولت را مي‌توان همانند اشخاص خصوصي، مسئول خسارات يا زيانهايي دانست كه از اقدامات دولت يا كاركنانش ناشي شده است؟ در حقوق خصوصي، لزوم جبران خسارتي كه برخلاف حق به ديگري وارد آمده است ، يكي از قواعد مسلم حقوقي مي باشد كه در تمام نظامهاي حقوقي پذيرفته شده است. تا آنجا كه در نظريه‌هاي جديد، به جاي «حقوق مسئوليت» از «حقوق جبران خسارت» صحبت به ميان مي‌آيد[1]. اصول حقوقي و عدالت اقتضاء دارد ، همان گونه كه اشخاص حقيقي اگر خسارت و زياني وارد آورند ، متحمل پرداخت خسارت مي‌شوند؛ در مورد اشخاص حقوقي خواه دولت يا غير آن نيز همين گونه عمل شود. اصل وحدت احكام شخص حقيقي و شخص حقوقي كه در ماده 588 قانون تجارت انعكاس يافته ، مويد آن است. اين گرايش جديد، با قاعده فقهي «لا ضرر»[2] به مفهومي كه هيچ ضرري نبايد بدون جبران باقي بماند، هماهنگي كامل دارد. اما جاي اين سئوال باقي است كه آيا در نظام حقوقي ايران، چنين مسئوليتي براي دولت پذيرفته شده است يا خير؟ در چه مواردي كارمند خاطي بايد شخصاً جوابگو باشد؟ و در چه مواردي خسارت از بيت‌المال پرداخت مي‌شود؟ با توجه به اتفاقات روزمره‌اي كه در اركان مختلف دولت  بويژه در نيروهاي مسلح رخ مي‌دهد، داشتن تصويري واضح از شرايط و حدود مسئوليت دولت از اهميت ويژه‌اي برخوردار است. در اين مقاله سعي شده است در حد امكان با بررسي مباني و منابع حقوقي مسئوليت دولت و سازمانهاي دولتي (به معني عام)[3] ، در حد امكان پاسخ روشني به سئوالهاي فوق داده شود. البته مباحث راجع به مسئوليت مدني داراي ابعاد مختلفي است. مباحثي از قبيل: مسئوليتهاي قراردادي و غير قراردادي، شروط زايل كننده يا تحديد كننده مسئوليت، تجزيه در اسباب مسئوليت يا تداخل مسبب و مباشر يا دخالت اسباب متعدد در ايجاد خسارت و اشكال زيانهاي مادي و معنوي از مباحث مهمي هستند كه هر يك فرصت و مقاله‌ي جداگانه‌اي را مي‌طلبد. در اين مقاله پس از بيان مختصري راجع به مباني مسئوليت، به منابع قانوني مسئوليت مدني در جمهوري اسلامي ايران اشاره خواهد شد.

مفهوم مسئوليت مدني:

در نوشته‌هاي حقوقي، از عبارت «مسئوليت مدني» تعريف يكساني به چشم نمي‌خورد. گاهي اين عبارت در معناي كلي و به مفهوم «مسئوليت حقوقي»، در برابر «مسئوليت كيفري» و «مسئوليت اخلاقي» استعمال شده است. در اين مفهوم، همه عناوين الزامات خارج از قرارداد شامل غصب، اتلاف، تسبيب، استيفا، استفاده بلاجهت و اداره كردن مال غير و خسارات حاصله از عدم اجراي تعهد و زيانهاي ناشي از جرم زير چتر عنوان كلي «مسئوليت مدني» قرار مي‌گيرند. ولي عده‌اي هم دايره مفهوم «مسئوليت مدني» را محدودتر از اين مي‌بينند و براي برخي الزامهاي خارج از قرارداد مثل غصب و اسيفاء و استفاده بلاجهت و اداره كردن مال غير بحث مستقلي را مطرح نموده‌اند[4].

عبارت «مسئوليت مدني»، در قانون تعريف نشده است. اما در ماده 1 قانون مسئوليت مدني مصوب 1339 آمده است: «هر كس بدون مجوز قانوني عمداً يا در نتيجه بي احتياطي به جان يا سلامتي يا مال يا آزادي يا حيثيت يا شهرت تجارتي يا به هر حق ديگر كه به موجب قانون براي افراد ايجاد گرديده لطمه اي وارد نمايد كه موجب ضرر مادي يا معنوي ديگري شود مسئول جبران خسارت ناشي از عمل خود مي باشد». از اين رو گفته مي‌شود در هر مورد كه شخص ناگزير از جبران خسارت ديگري باشد، در برابر او مسئوليت مدني دارد[5]. اين تعريف هم آنقدر كلي است كه شامل تمام شقوق الزامات ناشي از عقد، شبه عقد، جرم، و شبه جرم مي‌شود. اما  در اين مقاله، صرف نظر از مشكلاتي كه در ارائه تعريفي جامع از «مسئوليت مدني» وجود دارد، بيشتر به مواردي توجه شده است كه دولت، خارج از الزامهاي قراردادي به اشخاص حقيقي يا حقوقي خسارت و زيان وارد كرده باشد.

مباني مسئوليت:

قواعدي همچون: لاضرر، اتلاف، تسبيب، ضمان يد و ضمان غرور از مهمترين مباني مسئوليت در فقه بشمار مي‌روند. ماحصل اين قواعد آن است كه از ديدگاه اسلامي:

هيچ ضرري نبايد بدون جبران بماند (لا ضرر و لا ضرار في‌السلام)،

هر كس مال ديگري را تلف كند مسئول جبران آن است (من اتلف مال الغير فهو له ضامن)،

هر كس بر مال ديگري مستولي شود، ضامن نقص و تلف آن است ( علي اليد ما اخذت حتي تؤديه)،

هر كس ديگري را به امري مغرور كند و از اين راه زياني به او برساند بايد جبران خسارت نمايد (المغرور يرجع الي من غره)،

و بطور كلي آنچه از مباني مسئوليت در حقوق اسلام استنباط مي‌شود آنست كه، هيچ زياني نبايد بدون جبران باقي بماند. همينكه زيان وارد شده ناروا و قابل انتساب به فعل زيانبار شخصي باشد، از نظر فقه اسلامي، آن شخص مسئول جبران خسارت وارده به زيان ديده مي‌باشد. در اين فرمول كلي فرقي نمي‌كند كه عامل زيان، شخص حقيقي باشد يا حقوقي؛ دولتي باشد يا غير دولتي، موضوع خسارت از اموال باشد يا از ابدان؛ عين باشد يا منفعت. همينكه از نظر عرف بتوان اضرار ناروايي را به كسي نسبت داد، او ضامن جبران خسارت است[6].

اما در متون كلاسيك و حقوق عرفي، تئوري‌هايي كه به عنوان مبناي مسئوليت مدني مطرح شده اند، حول دو نظريه اصلي «تقصير» و «خطر» تمركز يافته است. اگر براي دولتها نيز همانند ساير اشخاص حقيقي يا حقوقي غير دولتي، مسئوليتي فرض شود، با همين مباني قابل توجيه و اثبات است. لذا، قبل از بررسي منابع حقوقي مسئوليت مدني دولت در حقوق ايران، مختصري در باب دو نظريه مشهور «تقصير» و «خطر» توضيحاتي داده مي‌شود.

الف – نظريه تقصير: براساس اين نظريه، مسئوليت مدني صرفاً در صورتي قابل طرح و انتساب است که وارد كننده خسارت در انجام عمل خسارت بار و زيان‌آور، مرتکب تقصيري شده باشد. ملاک در اين مسئوليت سنجش اخلاقي رفتار مباشر خسارت است که اگر از نظر اجتماع، انحراف و تجاوز از رفتاري باشد كه براي حفظ حقوق ديگران لازم است ، وي ملزم به ترميم خسارت است و اگر از نظر اخلاقي رفتار وي عاري از سرزنش باشد، ضماني به عهده او نيست. بر طبق نظريه تقصير تنها دليلي که ميتواند مسئوليت کسي را نسبت به جبران خسارت توجيه كند، وجود رابطه عليت بين تقصير او و ضرر وارده است. تئوري تقصير، خود بر مبناي ديگري استوار است؛ و آن اينست كه انديشه جبران خسارت از آرمانهاي كهن اخلاقي و انسانيت است. اخلاق به انسان مي‌آموزد كه خسارت ناشي از گناه بايد جبران شود و توبه زماني انسان خاطي را آسوده خاطر مي‌كند كه زيانهاي ناشي از كار خود را جبران كند[7].

ب – نظريه خطر: تا اواخر قرن نوزدهم، علماي حقوق فقط عنصر تقصير را لازمه ايجاد مسئوليت مدني ميدانستند . اما توسعه قابل توجه ماشينيسم (Machinisme) جان بشر را بطور بي سابقه اي تهديد نمود. بالنتيجه حقوق دانان و محاكم متوجه آن شدند كه با يك سيستم حقوقي كه منحصر بر مسئوليت مبتني بر تقصير باشد بي عدالتي هاي زيادي بوجود خواهد آمد. لذا اين فكر بوجود آمد كه در برخي موارد بدون تقصير هم مسئوليت ايجاد شود. به نظر اين گروه، در دنياي صنعتي مواردي پيش مي آيد كه نمي توان گفت كه تقصير خوانده سبب وقوع زيان بوده است، زيرا نمي توان به طور قطع ادعا نمود كه هر گاه تقصير وي نبود، ضرر هم واقع نمي شد. در اين فرضيه گفته ميشود که، هر کسي که به فعاليتي بپردازد، محيط خطرناکي را براي ديگران بوجود مي‌آورد و چنين کسي که از اين محيط منتفع ميشود، بايد زيانهاي ناشي از آنرا نيز جبران كند. به عبارت ديگر براي مسئول دانستن شخص نيازي نيست که او در انجام عمل خسارت بار حتماً مرتکب تقصيري شده باشد، بلکه همينکه از عمل خطر آفرين او، خسارتي ببار آيد، خواه در انجام آن عمل مرتکب تقصيري شده يا نشده باشد، مسئول بوده و بايد خسارت وارده را جبران نمايد.

نظريه خطر، به جهت آنكه خوانده را حتي بدون تقصير و رفتار قابل سرزنشي مسئول مي‌شناسد، مورد انتقاد قرار گرفته است. در انتقاد از نظريه خطر گفته مي‌شود: «آثار هيچيك از اعمال انسان تنها دامنگير خود او نمي‌شود و بازتابهايي در باره ديگران نيز دارد؛ به جمعي سود مي‌رساند و براي ديگران زيانبار است. ولي اين آثار نتيجه قهري زندگي اجتماعي است. در جنگ بزرگ زندگي هيچ كس نمي‌تواند به خود ببالد كه به ديگران زياني نرسانده است. تمام برتريهاي مادي و معنوي به بهاي تضرر ديگري به دست مي‌آيد. اين ستيز دائمي ناشي از طبيعت زندگي است. پس نمي‌توان اضرار به ديگري را به تنهايي سبب ايجاد تعهد براي جبران آن شناخت»[8]. از اين رو عده‌اي با قرار دادن كار نامتعارف به عنوان مبناي مسئوليت، سعي كرده‌اند نظريات «تقصير» و «خطر» را تعديل كنند. در واقع «كار نامتعارف» ضمن اينكه به شدت و غلظت «تقصير» نيست،  نوعي بي مبالاتي است و گامي در جهت نظريه ايجاد خطر و نظريه‌اي بينابين و مختلط مي‌باشد[9]. در ماده 132 قانون مدني آمده است: «كسي نمي‌تواند در ملك خود تصرفي كند كه مستلزم تضرر همسايه شود مگر تصرفي به قدر متعارف و براي رفع حاجت يا رفع ضرر از خودباشد» . اين ماده بر اين نكته تاكيد دارد كه اعمال حق به زيان ديگري، در صورتي موجب مسئوليت است كه بر خلاف متعارف باشد. در مقررات جديد مثل قانون كار، اگر چه بر جبران خسارت وارد شده به كارگر تكيه مي‌شود، ولي به پيروي از نظريه سنتي، با توسعه وظايف كارفرما در فراهم كردن وسايل ايمني، آموزش و نظارت، مسئوليت مدني كارفرما به نحوي با تقصير و خطاي او پيوند خورده است. در ماده 12قانون مسئوليت مدنی بر پايه تئوري « خطر »  آمده است « كارفرماياني كه مشمول قانون كار هستند مسئول جبران خساراتي مي باشند كه از طرف كاركنان اداري و يا كارگران آنان در حين انجام كار يا به مناسبت آن وارد شده است مگر اين كه محرز شود تمام احتياط‌هايي كه اوضاع و احوال قضيه ايجاب مي نموده به عمل آورده و يا اين كه اگر احتياط هاي مزبور را به عمل مي آورند باز هم جلوگيري از ورود زيان مقدور نمي بود». به موجب ماده 91 قانون كار جمهوري اسلامي ايران «كارفرمايان و مسئولان كليه واحدهاي موضوع ماده 85 اين قانون مكلفند براساس مصوبات شورايعالي حفاظت فني براي تامين حفاظت و سلامت و بهداشت كارگران در محيط كار وسايل و امانات لازم را تهيه و در اختيار آنان قرارداده و چگونگي كاربرد وسايل فوق الذكر را به آنان بياموزند و در خصوص رعايت مقررات حفاظتي و بهداشتي نظارت نمايند». در ماده 95اين قانون در حاليكه مسئوليت اجراي مقررات و ضوابط فني و بهداشت كار بر عهده كارفرما يا مسئولين واحدهاي مربوط گذاشته شده است؛ ولي در تبصره 2 اين ماده آمده است: «چنانچه كارفرما يا مديران واحدهاي موضوع 85 اين قانون براي حفاظت فني و بهداشت كار وسايل و امكانات لازم را در اختيار كارگر قرار داده باشند و كارگر با وجود آموزشهاي لازم و تذكرات قبلي بدون توجه به دستورالعمل و مقررات موجود از آنها استفاده ننمايد كارفرما مسئوليتي نخواهد داشت». اين تمهيدات بيانگر آن است كه در بسياري از موارد كه از نظريه خطر پيروي شده ، به گونه‌اي به تقصير يا ترك وظيفه خوانده نيز توجه شده است.

با اين حال مواردي هم ديده مي‌شود كه بدون انتساب فعل يا ترك فعل يا رفتار غير متعارفي، شخص قانوناً مسئول جبران خسارت شناخته مي‌شود. نمونه بارز آن، ماده 1 قانون بيمه اجباري مسئوليت مدني دارندگان وسائل نقليه موتوري زميني در مقابل شخص ثالث مي‌باشد. به موجب اين ماده «كليه دارندگان وسائل نقليه موتوري زميني و انواع يدك و تريلر متصل به وسائل مزبور و قطارهاي راه آهن اعم از اين كه اشخاص حقيقي يا حقوقي باشند مسئول جبران خسارات بدني و مالي هستند كه در اثر حوادث وسائل نقليه مزبور و يا محمولات آنها به اشخاص ثالث وارد شود». اما در پاسخ به ايرادي كه بر نظريه خطر مطرح شد، عده‌اي نظريه تضمين حق را مطرح كرده‌اند. به موجب اين نظريه مبناي مسئوليت در چنين مواردي تضمين قانونگذار است. زيرا هر كس حق دارد در جامعه سالم زندگي كند و از اموال خود سود ببرد و قانون از اين حق حمايت مي‌كند. اگر چه محكوم كردن كسي كه خطايي مرتكب نشده، محكوم كردن بي‌گناه است؛ ولي قرباني حادثه نيز بيگناه است و محروم ساختن او از جبران خسارت نيز محكوم كردن بي‌گناه است. مطابق اين نظريه، مسئله شناسايي مسئوليت مدني اشخاص در واقع مسئله مربوط به رفع تزاحم بين حق زيان ديده و آزادي مالك شيء است كه بايد به نفع زيان ديده حل شود. البته نه در همه موارد ؛ بلكه در جايي كه اعمال حق با اضرار به ديگري ملازمه نداشته باشد[10].

منابع مسئوليت مدني دولت

در متون فقهي، بحث عمده‌اي در باب مسئوليت مدني دولت مطرح نشده است. دليل اين نقص شايد به خاطر آن باشد كه سازمان دولت به شكل امروزي، نهاد نوپايي است و كمتر مجال  بحث در اين زمينه فراهم شده است. تنها موردي كه مي‌توان به رد پاي مسئوليت دولت در متون فقهي به آن اشاره كرد، مسئله مربوط به تقصير و خطاي قاضي است. فقهاي اماميه معتقدند كه هر گاه ضرري از حكم قاضي متوجه جان يا مال كسي گردد، در صورتي كه قاضي، در استنباط يا اجتهاد دچار خطا و اشتباهي شده باشد ، جبران خسارت بر عهده بيت المال است؛ ولي اگر ضرر به دليل تقصير قاضي باشد، ضمان يا پرداخت ديه بر عهده خود قاضي است[11].  شهيد ثاني  در كتاب ” مسالك الافهام ” مي فرمايند : «اگر قاضي در حكمي كه راجع به اموال يا قصاص اشخاص مي دهد، با وجود تلاش زياد خطا كند، مسئوليت و ضمان تلف بر عهده بيت المال مي باشد نه دارايي شخصي او».[12] ايشان در ”شرح لمعه” بر تقصير قاضي در فرضي كه تخطي از واجبات امر قضا نمايد ، صحه گذاشته و حتي اگر سوءنيت او احراز نشود ، قضاوت در حال عصبانيت يا پرخاشگري را از موجبات مسئوليت قاضي بر مبناي تقصير او دانسته اند[13].

قانون اساسي: در اصل يكصد و هفتاد و يكم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران به پيروي از سابقه موضوع در فقه فقط به مسئله تقصير و اشتباه قاضي اشاره شده و در مورد ساير اركان و كاركنان دولت حكمي پيش بيني نشده است. به موجب اين اصل، «هرگاه در اثر تقصير يا اشتباه قاضي در موضوع يا در حكم يا در تطبيق حكم بر مورد خاص، ضرر مادي يا معنوي متوجه كسي گردد در صورت تقصير, مقصر طبق موازين اسلامي ضامن است و در غير اين صورت خسارت به وسيله دولت جبران مي شود, و در هر حال از متهم اعاده حيثيت مي‌گردد». اگر چه اين اصل فقط در خصوص تقصير و اشتباه قضات بيان شده است، ولي با توجه به مباني مسئوليت در اسلام و تئوري‌هايي كه گفته شد، بايد معتقد باشيم كه در اساس مسئوليت دولت، فرقي بين قضات و ساير عمال دولت نيست.

قانون مجازات اسلامي: مواد 57 و 58 قانون مجازات اسلامي به نحوي با موضوع بحث ما مربوط مي‌شود. در ماده 57 اين قانون آمده است: «هرگاه به امر غيرقانوني يكي از مقامات رسمي جرمي واقع شود آمر و مامور به مجازات مقرر در قانون محكوم مي شوند ولي ماموري كه امر آمر را به علت اشتباه قابل قبول و به تصور اينكه قانوني است اجراء كرده باشد ، فقط به پرداخت ديه يا ضمان مالي محكوم خواهد شد» در ماده 58 ، مفاد اصل 171 قانون اساسي به اين شرح تكرار شده است: «هرگاه در اثر تقصير يا اشتباه قاضي در موضوع يا در تطبيق حکم بر مورد خاص، ضرر مادي يا معنوي، متوجه کسي گردد، در مورد ضرر مادي در صورت تقصير مقصر طبق موازين اسلامي ضامن است و در غير اينصورت خسارات بوسيله دولت جبران ميشود و در مورد ضرر معنوي چنانچه تقصير يا اشتباه قاضي موجب هتك حيثيت از کسي گردد، بايد نسبت به اعاده حيثيت او اقدام شود».

اولين سئوالي كه از توجه به مواد 57 و 58 به ذهن متبادر مي‌شود اين است كه ، چه تفاوتي در اشتباه قاضي و خطاي ساير مقامات و مامورين دولت وجود دارد؟ اين سئوال از آنجا ناشي مي‌شود كه در ماده 57 ظاهر حكم اين است كه در صورت احراز اشتباه قابل قبول از طرف مامور، وي فقط از مجازات معاف خواهد شد؛ ولي به هر حال موجب برائت مرتكب از مسئوليت مدني نمي‌گردد. در حالي كه در مورد اشتباه قاضي، ظاهراً به گونه ديگري بيان شده و آن اين است كه قاضي فقط در صورتي ضامن زيان مالي خواهد بود كه مرتكب تقصير شده باشد. در توجيه اين مطلب شايد گفته شود كه كار قضاوت مشكل‌تر و احتمال خطا و اشتباه در آن، به مراتب بيشتر از كار ديگر مقامات و مامورين دولت است. به لحاظ شرايط خاص اين مسئوليت و اينكه در عالم ماده امكان كشف واقعيت ممكن نيست و قاضي ناگزير است كه به ظاهر و بر اساس ادله‌اي كه طرفين ارائه مي‌دهند، حكم كند، لذا قاضي نبايد جز در مواردي كه تقصيري متوجه اوست، ضامن زيان ناشي از اشتباهش باشد.

هر چند در مقام و موقعيت پر مخاطره قضاوت ترديدي نيست؛ اما از منطوق ماده 57 قانون مجازات اسلامي نمي‌توان چنين برداشتي را داشت كه مامور دولت از نظر مسئوليت مدني در هر حال بايد پاسخگوباشد و دولت در قبال اقدامات اشتباه‌آميز كاركنانش هيچگونه مسئوليتي ندارد. زيرا، از ماده 57 قانون مجازات اسلامي كه در باب چهارم ذيل عنوان حدود مسئوليت جزايي بيان شده و در مقام تبيين يكي از علل رافع مسئوليت جزايي آمده است؛ نبايد تفسيري بيش از موضوع خود ارائه كرد. اگر چه اين ماده مي‌توانست به نحو مطلوب‌تري تنظيم شود، ولي ضعف نگارش نبايد موجب برداشتي فراتر از محدوده حقوق جزا گردد. از طرف ديگر، اشاره به دو جنبه حدود مسئوليت جزايي و ضمان مالي ناشي از تقصير و اشتباه قاضي در ماده 58 اين قانون ، بيشتر به خاطر تبعيت از سابقه موضوع در متون فقهي است. در منابع فقهي حدود مسئوليت جزايي و مدني ناشي از اشتباه و تقصير قاضي، ذيل يك عنوان مطرح شده است. لذا براي تعيين حدود مسئوليت مدني كاركنان دولت و مواردي كه دولت بايد جوابگوي اقدامات خلاف قانون كاركنانش باشد، لازم است به مقررات مربوط به قواعد عمومي مسئوليت مراجعه شود. اما به هر حال اين تفسير از ضعف قانون نمي‌كاهد.

مورد ديگري كه از قانون مجازات اسلامي براي مسئوليت مدني دولت مي‌توان استناد كرد؛ مواد 312 و313  اين قانون مي‌باشد. به موجب ماده 312 قانون مذكور «هرگاه جاني داراي عاقله نباشد يا عاقله او نتواند ديه را در مدت سه سال بپردازد، ديه از بيت‌المال پرداخت ميشود» مطابق ماده 313 همين قانون «ديه عمد و شبه عمد بر جاني است، ليکن اگر فرار کند از مال او گرفته ميشود و اگر مالي نداشته باشد از بستگان نزديك او با رعايت الاقرب فالاقرب گرفته مي‌شود و اگر بستگاني نداشت يا تمکن نداشتند، ديه از بيت المال داده مي‌شود» بنابراين، مرتكب در خطاء محض فارغ از مسئوليت است و پرداخت ديه مقتول بر عهده عاقله اوست و اگر عاقله‌اي نباشد، دولت بايد از بيت‌المال ديه را بپردازد. اين مسئوليت، شايد بارزترين شكل مسئوليت بدون تقصير باشد كه  بر عهده دولت قرار مي‌گيرد. همچنين، در صورتي كه جاني فرار كند و بواسطه نداشتن مال يا بستگان يا عدم تمكن آنها، امكان پرداخت ديه به اولياء دم نباشد، ديه از بيت‌المال پرداخت مي‌شود. زيرا نه تنها خون هيچ مسلماني نبايد هدر رود، بلكه اين حكم چه بسا از ضرورتهاي اجتماعي و به خاطر مسئوليت كلي دولت در حفظ امنيت و جان اشخاص و جلوگيري از فرار متهمان و اجراي عدالت باشد. وقتي دولت اين وظيفه را انجام نداده، بايد مسئوليت خود را با پرداخت ديه از بيت‌المال بجا آورد[14].

قانون مسئوليت مدني: يكي از آثار حكومت قانون ، حاكميت آن بر اعمال و اقدامات قدرت است كه نتيجه آن مسئوليت دولت در برابر زيانهايي است كه در رهگذر فعاليتها و اقداماتش به ديگران مي رساند[15]. اين جنبه زيبا از قانون، مورد توجه قانونگذار قرار گرفته و تا حدودي، شرايط مسئوليت مدني دولت و نهادها و سازمانهاي دولتي، در ماده 11 قانون مسئوليت مدني مصوب 7/2/1339 پيش بيني شده است. به موجب اين ماده «كارمندان دولت و شهرداري و موسسات وابسته به آنها که به مناسبت انجام وظيفه عمداً يا در نتيجه بي‌احتياطي، خسارتي به اشخاص وارد نمايند، شخصاً مسئول جبران خسارات وارده مي‌باشند. ولي هرگاه خسارات وارده مستند به عمل آنان نبوده و مربوط به نقص وسايل ادارات و موسسات مزبور باشد، در اينصورت جبران خسارت، به عهده اداره يا موسسه مربوطه است. ولي در مورد اعمال حاکميت دولت هر گاه اقداماتي که برحسب ضرورت براي تامين منافع اجتماعي طبق قانون بعمل آيد و موجب ضرر ديگري شود، دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود». با توجه به منطوق و روح حاكم بر اين ماده، توضيح سه نكته ضروري به نظر مي‌رسد: اول اينكه، مبناي مسئوليت در اين ماده بر نظريه تقصير استوار شده و تقصير شخصي از تقصير دولتي تفكيك گرديده است. به اين معنا كه اگر خسارت و زيان به اشخاص ناشي از تقصير شخصي كارمند يا مامور دولت باشد، خود او بايد مسئول و پاسخگوي تقصير شخصي‌اش ‌باشد. اما اگر ايجاد خسارت  و زيان مستند به عمل كارمند نباشد، بلكه به دليل نقص وسايل و ابزار كار باشد، در اين صورت مسئوليت آن بر عهده اداره يا موسسه مربوطه است. اين در حالي است كه در ماده12 قانون مسئوليت مدني، كارفرمايان مشمول قانون كار، مسئول اعمال كاركنان خود شناخته شده‌اند. دوم اينكه، مسئوليت دولت فقط شامل اعمال تصدي‌گري آن مي‌شود و در اعمال حاكميت[16]، هر چند موجب زيان عده‌اي باشد، مسئوليتي بر عهده دولت نيست. مثلاً قوه مقننه قانوني را تصويب مي‌كند كه عده‌اي از آن منتفع مي‌شوند و بسياري هم از رهگذر آن قانون متضرر مي‌گردند. لذا عمل قانونگذاري كه از مصاديق بارز اعمال حاكميت است، ولو اينكه باعث زيان و خسارت عده‌اي شود، هر چند از نظر حقوق بين‌الملل ممكن است دولت مسئول شناخته شود، ولي از نظر حقوق داخلي موجب مسئوليت مدني دولت نمي‌گردد. زيرا همانطور كه در مباني مسئوليت گفته شد، اينگونه خسارتها از آثار و نتايج قهري زندگي اجتماعي مي‌باشد. اقدامات دولت در زمان جنگ از قبيل: اشغال اراضي، تخريب زمينها، كشته و مجروح شدن افراد نظامي يا غير نظامي در صحنه‌هاي جنگ و پشت جبهه، از مصاديق اعمال حاميت براي دفاع از كيان كشور محسوب است كه مسئوليت مدني دولت در آن راه ندارد. مطلب سوم اين است كه، در ماده 11 قانون مسئوليت مدني نسبت به حالتي كه زيان وارده ناشي از تقصير كارمند و مامور دولت  و همچنين مربوط به نقص وسايل اداره نباشد، يا خسارت ناشي از سوء مديريت و تدبير باشد، حكمي ندارد. لذا در اينگونه موارد بايد بر اساس اصول كلي مسئوليت و عندالزوم با مراجعه به قوانين خاص ديگر به موضوع رسيدگي شود. اينگونه ابهامات است كه كار قضاوت را در باب مسئوليت مدني دولت مشكل‌تر مي‌كند.

ماده 12 قانون مسئوليت مدني، دايره مسئوليت كارفرمايان مشمول قانون كار نسبت به اعمال كاركنان خود را بيش از آنچه در ماده 11 پيش بيني شده، تعيين كرده است. در حالي كه در ماده 11 قانون مسئوليت مدني، مسئوليت بر نظريه تقصير استوار شده است؛  به موجب ماده 12، «كارفرماياني كه مشمول قانون كار هستند مسئول جبران خساراتي مي باشند كه از طرف كاركنان اداري و يا كارگران آنان در حين انجام كار يا به مناسبت آن وارد شده است مگر اين كه محرز شود تمام احتياطهايي كه اوضاع و احوال قضيه ايجاب مي نموده به عمل آورده و يا اين كه اگر احتياطهاي مزبور را به عمل مي آورند باز هم جلوگيري از ورود زيان مقدور نمي بود. كارفرما مي تواند به واردكننده خسارت در صورتي كه مطابق قانون مسئول شناخته شود مراجعه نمايد». در مورد ماده 12 ذكر دو نكته ضروري است: اول، اينكه، اگر چه بخش عمده‌اي از دستگاههاي دولتي با داشتن مقررات استخدامي خاص، از شمول قانون كار خارج هستند، با اين حال سازمانهاي متعددي وجود دارند كه از قانون كار تبعيت مي‌كنند. دوم اينكه، نبايد تصور شود كه جون مسئوليت دولت در ماده 11 تبيين شده و از نظر قانون گذاري صحيح نيست، بخشي از مسئوليت دولت در ماده‌اي و بخش ديگري از آن، با شرايط خاص، در ماده جداگانه مقرر شود، پس مفاد ماده 12 نسبت به اركان دولت و دستگاههاي دولتي قابل اعمال نيست. زيرا. قابل استناد ندانستن مفاد اين ماده نسبت به دولت، نه تنها مسئوليت بخش زيادي از اركان و سازمانهاي دولتي را كه مشمول قانون كار هستند، ناديده مي‌گيرد، بلكه موجب تبعيض در حقوق مسئوليت دولتي و خصوصي مي‌گردد. قانون شمول مقررات قانون كار و حفاظت فني و بهداشت كار در مورد كاركنان و اتباع خارجي نهادهاي انقلاب و موسساتي كه توليدات غير تسليحاتي دارند نيز، مويد اين مطلب است كه كليه قوانين و مقررات مربوط به حفاظت فني و بهداشت كار، در مورد آن دسته از كاركناني كه در نهادهاي انقلاب به كار اشتغال دارند و مشمول مقررات استخدامي خاص نمي باشند، لازم الاجرا است.  به موجب تبصره يك اين قانون، كاركنان واحدهاي توليدي ، صنعتي و خدماتي وابسته به نهادهاي انقلاب و يا ساير موسسات كه توليدات غير تسليحاتي دارند، مشمول كليه مقررات قانون كار خواهند بود. بنابراين مسئوليتهايي كه در قانون كار نسبت به حوادث ناشي از كار براي كارفرمايان مقرر شده است، شامل كارفرماي دولتي نيز مي‌شود. از اين رو، بخشي از مسئوليت مدني دولت را بايد در قانون كار جستجو كرد.

قانون كار: مطابق ماده 95 قانون كار «مسئوليت اجراي مقررات و ضوابط فني و بهداشت كار بر عهده كارفرما يا مسئولين واحدهاي موضوع ذكر شده در ماده 85 اين قانون خواهدبود. هرگاه بر اثر عدم رعايت مقررات مذكور از سوي كارفرما يا مسئولين واحد ، حادثه اي رخ دهد ، شخص كارفرما يا مسئول مذكور از نظر كيفري و حقوقي و نيز مجازاتهاي مندرج در اين قانون مسئول است». البته از نظر كيفري شخص حقيقي، يعني همان مسئول واحد مربوطه يا شخصي كه در اجراي وظيفه قصور كرده‌است، تحت تعقيب قرار مي‌گيرد. ولي تعقيب كيفري شخص خاطي رافع مسئوليت كارفرما كه ممكن است دولت يا دستگاه و سازمان دولتي باشد، نيست. هر چند كارفرما نيز به نوبه خود حق دارد به استناد قسمت آخر ماده 12 قانون مسئوليت مدني خسارت وارده را از كسي كه مرتكب خطا و تقصير شده است مطالبه نمايد. البته به موجب تبصره 2 اين ماده، چنانچه كارفرما يا مديران واحدهاي مربوطه براي حفاظت فني و بهداشت كار وسايل و امكانات لازم را در اختيار كارگر قرار داده باشند و كارگر با وجود آموزشهاي لازم و تذكرات قبلي بدون توجه به دستورالعمل و مقررات موجود از آنها استفاده ننمايد، كارفرما مسئوليتي نخواهد داشت. اشكالي كه باقي مي‌ماند اين است كه در يك سازمان دولتي ممكن است به خاطر وجود دو دسته از كاركنان (عده‌اي مشمول قانون كار و عده‌اي ديگر مشمول قانون خاص)، تعيين حدود و شرايط مسئوليت دولت با ابهام مواجه شود.

قانون بيمه اجباري مسئوليت مدني دارندگان وسائل نقليه موتوري زميني در مقابل شخص ثالث: غالباً اينگونه تصور مي‌شود كه در حوادث رانندگي فقط راننده مقصر مسئول خسارتهاي مالي و بدني زيان ديدگان حادثه است. در حالي كه نه تنها راننده‌ي مقصر، بلكه دارندگان (مالكين) وسايل نقليه اعم از اشخاص حقيقي يا حقوقي، خواه دولتي يا غير دولتي نيز در مقابل اشخاص ثالث مسئول خسارتهاي مالي يا بدني زيان ديدگان مي‌باشند. فرض كنيد وسيله نقليه متعلق به نيروهاي مسلح به دست سربازي سپرده مي‌شود تا ماموريتهاي اداري را انجام دهد. در حادثه‌اي ممكن است به علت تقصير راننده مذكور، منجر به خسارت مالي يا جرح و يا فوت شخص ثالث گردد. در چنين صورتي زيان ديده يا ولي دم حق دارد براي مطالبه خسارت يا ديه، به سازمان مربوطه كه مالك وسيله نقليه است مراجعه كند. مستند قانوني اين حق، ماده 1 قانون بيمه اجباري مسئوليت مدني دارندگان وسائل نقليه موتوري زميني در مقابل شخص ثالث مصوب 1347 است كه مي‌گويد: «كليه دارندگان وسائل نقليه موتوري زميني و انواع يدك و تريلر متصل به وسائل مزبور و قطارهاي راه آهن اعم از اين كه اشخاص حقيقي يا حقوقي باشند مسئول جبران خسارات بدني و مالي هستند كه در اثر حوادث وسائل نقليه مزبور و يا محمولات آنها به اشخاص ثالث وارد شود». مسئوليتي كه در اين قانون براي دارندگان وسايل نقليه موتوري پيش بيني شده است، از نمونه‌هاي بارز پيروي از نظريه خطر و نگرش به «جبران خسارت» مي‌باشد. به موجب تبصره 2 ماده 1 اين قانون كليه دستگاههاي دولتي مكلفند مسئوليت خود را صرفاً نزد شركت سهامي بيمه ايران بيمه نمايند. الزام به داشتن بيمه شخص ثالث، رويكرد جديدي براي جبران خسارت زيان ديدگان محسوب مي شود.

قانون دريايي: از موارد ديگري كه مي‌توان به مسئوليت مدني دولت اشاره كرد، ماده 168 قانون دريايي مصوب 1343 مي‌باشد. همانطور كه دولت به عنوان دارنده وسيله نقليه موتوري زميني، مسئول جبران خسارات بدني و مالي است كه در اثر حوادث وسائل نقليه مزبور به اشخاص ثالث وارد مي‌شود، در موارد تصادم در دريا نيز دولت ممكن است به عنوان مالك و دارنده كشتي طرف دعوا واقع شود. هر چند حادثه به علت قصور فرمانده يا خطاي راهنما اتفاق افتاده باشد. در ماده 168 قانون دريايي تصريح شده است كه «دعاوي مربوط به جبران خسارات عليه آن كشتي كه موجب تصادم شده است به طرفيت فرمانده و يا مالكين كشتي اقامه خواهد شد».

قانون بكارگيري سلاح: مطابق ماده 12 قانون بكار گيري سلاح توسط نيروهاي مسلح در موارد ضروري مصوب 18 دي ماه 1373 «ماموريني که با رعايت مقررات اين قانون مبادرت به بكار گيري سلاح نمايند، از اينجهت هيچگونه مسئوليت جزايي يا مدني نخواهند داشت» به استناد ماده 13همين قانون «در صورتي که مامورين با رعايت مقررات اين قانون سلاح بكار گيرند و در نتيجه طبق آراء محاکم صالحه، شخص يا اشخاص بيگناهي مقتول و يا مجروح شده يا خسارت مالي به آنان وارد گرديده باشد، پرداخت ديه و جبران خسارت به عهده سازمان مربوطه خواهد بود و دولت مکلف است همه ساله بودجه‌اي را به اين منظور اختصاص داده و حسب مورد در اختيار نيروهاي مسلح قرار دهد». بنابراين، صرف نظر از مشكلات و ابهامات راجع به تشخيص اجراي صحيح مقررات توسط مامورين مسلح، دولت نسبت به اقداماتي كه مامورين مسلح مرتكب مي‌شوند و منجر به خسارت جاني يا مال اشخاص مي‌گردد، مسئوليت دارد. البته مشروط بر اينكه مامور با رعايت شرايط مقرر در اين قانون سلاح بكار گرفته باشد. در اين صورت نه تنها مامور هيچگونه مسئوليتي نخواهد داشت، بلكه، به استناد ماده 14 اين قانون سازمان مربوطه مي‌توانددر مواردي كه مقتضي بدانند علاوه بر جبران خسارت وارده در قبال صدمات جاني و ضرر و زيان مالي كه مامور در جهت انجام وظيفه متحمل شده است، مطابق مقررات به مامور مذكور كمك مالي نمايد. اما اگر مامور برخلاف مقررات اين قانون اقدام به بكارگيري سلاح نمايد شخصاً تحت پيگرد قرار مي گيرد( ماده 16 قانون مذكور).

نتيجه:

مطالعه مسئوليت مدني دولت در در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران مبين آن است که، عليرغم پيش بيني برخي موقعيتهاي خاص در قوانين مصوب، كه مسئوليت دولت را منطبق با تئوريهاي تقصير يا خطر پذيرفته است؛ در بسياري از موارد مواجه با اشكال يا خلاء قانوني است. پراكندگي قوانين، نگاه موردي به مسئوليت مدني دولت، عدم انسجام در مباني مسئوليت، كه برخي بر مبناي نظريه تقصير و برخي ديگر بر مبناي نظريه خطر استوار شده است و همچنين فقدان راه كارهاي اجرايي دقيق و عدم وحدت رويه در موارد مشابه مثل حدود مسئوليت ناشي از تقصير قضات و نيروهاي مسلح و ساير كاركنان دولت، از مهمترين ضعف‌ها و خلاء‌هاي قانوني راجع به نظام مسئوليت مدني دولت مي باشد. لذا، بازنگري جامع در اين زمينه و تدوين و تصويب  قانون جامع تحت عنوان «مسئوليت مدني دولت» امري ضروري و اجتناب ناپذير است. تا زمان تصويب چنين قانوني وظيفه قضات دادگاهها است كه با استناد به اصول و قواعد حقوقي  راجع به مسئوليت، حكم هر قضيه را صادر نمايند.